Cassazione civile Sez. Unite, 15 luglio 1987, n. 6172

Il rapporto di lavoro alle dipendenze dell'ambasciata di uno stato estero, il quale abbia ad oggetto mansioni impiegatizie (nella specie, di usciere di cancelleria) e, quindi, implichi lo stabile inserimento del dipendente nell'ambito dell'organizzazione e delle attività pubbliche che lo stato medesimo svolge con la propria missione diplomatica, esula dalla giurisdizione del giudice italiano, in considerazione dell'immunità giurisdizionale di cui godono i soggetti dell'ordinamento internazionale quando operino in Italia nell'esercizio dei loro poteri pubblicistici.

Cass. civ. Sez. Unite, 15-07-1987, n. 6172
Panattoni c. Gov. Germania Federale

Svolgimento del processo

Con ricorso del 10 maggio 1976, Agostino Panattoni, premesso di avere prestato attività lavorativa alle dipendenze dell'Ambasciata di Germania presso la Santa Sede con mansioni di usciere di cancelleria dal 1° settembre 1920 al 31 agosto 1970; che dall'inizio del rapporto fino al 30 giugno 1945 la predetta Ambasciata aveva omesso di versare i contributi assicurativi cui per legge era tenuta per cui percepiva dall'I.N.P.S. la pensione di vecchiaia in misura inferiore rispetto a quella spettantegli, conveniva in giudizio dinanzi al Pretore di Roma l'Ambasciata della Repubblica Federale di Germania presso la Santa Sede e la Repubblica Federale di Germania chiedendone condanna a pagare in proprio favore singolarmente o solidalmente la somma di lire 12.021.855 nonché a regolarizzare la propria posizione assicurativa presso l'I.N.P.S. dal 1965 alla fine del rapporto.

Nella contumacia delle convenute, il Pretore quale giudice del lavoro, con sentenza non definita del 22 giugno 1977, dichiarava la giurisdizione del giudice italiano in ordine alla domanda proposta contro la Repubblica Federale di Germani e la nullità dell'atto introduttivo nella parte in cui si era condannato in giudizio l'Ambasciata della Repubblica Federale di Germani presso la Santa sede.

Su gravame delle parti il Tribunale di Roma, con sentenza dell'8 aprile 1978, in riforma della decisione di primo grado, riteneva:

a) che il ricorso introduttivo del giudizio era stato ritualmente notificato con la consegna dello atto all'ufficio del P.M. perché ne venisse curato l'inoltro al Ministero per gli affari esteri;

b) che la questione di giurisdizione andava risolta nel senso del difetto di giurisdizione del giudice italiano in ordine alla controversia insorta tra le parti, avendo il Panattoni dichiarato di avere svolto per tutta la durata del rapporto mansioni di usciere di cancelleria le quali prestate presso l'Ambasciata di uno Stato estero, con stabile inserimento nella sua organizzazione, possono ritenersi inerenti ai fini che tale Stato persegue mantenendo una propria Missione con rango di ambasciata presso lo Stato Italiano e tali da escludere quindi la giurisdizione italiana.

Ed a tale conclusione si sarebbe pervenuto anche se il Panattoni fosse stato addetto alle dipendenze della suddetta Ambasciata con mansioni inferiori a quelle di usciere di Cancelleria poiché in consimili casi l'esclusione della giurisdizione italiana va affermata non tanto in considerazione che l'attività della Ambasciata di uno Stato estero va ritenuta come esplicazione della potestà di impero di tale Stato, quanto in conseguenza della lecita esplicazione nel nostro territorio di tale attività la quale impone che ogni indagine inerente ai metodi e alla organizzazione posta in essere dallo Stato estero per il raggiungimento dei suoi scopi, fin quando rimanga lecita per il diritto internazionale, non sia sindacabile da parte della giurisdizione italiana;

f) la declinatoria della giurisdizione nazionale assorbe ogni altra questione ivi compresa quella prospettata dall'appellante incidentale che ha dedotto la erroneità della pronuncia di nullità dell'atto introduttivo nella parte in cui si era convenuto in giudizio l'Ambasciata di Germania presso la Santa Sede.

Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso alle Sezioni Unite Agostino Panattoni; ha resistito con controricorso ed ha proposto a sua volta ricorso incidentale condizionato in base a tre motivi la Repubblica Federale di Germania che ha anche presentato memoria.

Motivi della decisione

1 - Il ricorso principale ed il ricorso incidentale condizionato, perché proposti contro la stessa sentenza, devono essere riuniti (art. 335 c.p.c.).

2 - La statuizione della sentenza di primo grado secondo cui, l'ambasciata della Repubblica Federale di Germania presso la Santa Sede non ha legittimazione processuale passiva, impugnata con appello incidentale dal Panattoni, è stata ritenuta assorbita dal Tribunale di Roma in seguito alla affermata immunità dalla giurisdizione italiana della Repubblica Federale di Germania

Relativamente a tale questione la parte privata non ha interposto alcun motivo di ricorso, onde sulla medesima non vi è possibilità di ulteriore discussione in questa sede essendosi sul punto formato il giudicato interno.

3 - La Repubblica Federale di Germania ha proposto ricorso incidentale condizionato con cui fa valere la questione preliminare (attinente alla dedotta nullità della notificazione dell'atto introduttivo del giudizio) decisa in senso a lei sfavorevole dalla sentenza impugnata

E' applicabile, quindi, l'indirizzo accolto da questa Corte (sentt. nn. 4401-83; 1693-83; 832-82, di cui l'ultima resa a Sezioni Unite) secondo cui, il principio in forza del quale il ricorso incidentale della parte totalmente vittoriosa nel merito, ancorché condizionato, deve essere esaminato in via prioritaria quando investe una questione pregiudiziale rilevabile d'ufficio, non è utilizzabile quando la questione pregiudiziale, essendo stata affrontata e decisa dal giudice del merito è rilevabile in cassazione non più d'ufficio, ma soltanto in forza dell'impugnazione proposta.

In questa situazione, infatti, il riesame della questione medesima postula la proposizione di una impugnazione che sia ammissibile pure sotto il profilo dell'interesse, e, pertanto, è consentito solo nel caso di accoglimento del ricorso principale contro la decisione di merito quale condizione necessaria della insorgenza dell'interesse della parte vittoriosa a contestare con ricorso incidentale la soluzione data a quella questione pregiudiziale.

Applicando il principio accennato al presente giudizio, poiché il Tribunale ha deciso in senso favorevole alla Repubblica Federale di Germania la questione di giurisdizione (avendo riconosciuto la immunità della stessa dalla giurisdizione italiana), è evidente che l'esame della questione preliminare (relativa alla pretesa nullità di notificazione dell'atto di citazione innanzi al Pretore ) fatta valere in questa sede dalla medesima, essendo stata decisa dal giudice di appello in senso a lei sfavorevole, presuppone l'accoglimento del ricorso principale del Panattoni e cioé che si riconosca sulla controversia di merito la giurisdizione del giudice italiano, non sussistendo altrimenti lo interesse della ricorrente incidentale all'esame della suddetta questione.

4 - Con unico motivo il ricorrente principale si duole che l'impugnata sentenza abbia affermato il principio secondo cui, sussiste l'immunità dalla giurisdizione italiana per l'attività lecita dell'Ambasciata di uno stato estero senza tener presente la distinzione tra atti di impero e atti meramente privati e che sia l'attività in effetti da esso prestata alle dipendenze della Ambasciata di Germania (addetto al ritiro di pacchi) sia quella ritenuta dal giudice di appello (usciere di Cancelleria) costituiscono attività materiali che non possono equipararsi a quelle di concetto, per le quali si è riconosciuta la immunità della giurisdizione a causa della inserzione del dipendente nella organizzazione dello Stato straniero.

5 - Il ricorso principale è infondato.

Va anzitutto rilevato che il giudice di appello ha rettamente posto a base della sua decisione l'accertamento che il ricorrente ha prestato la propria attività lavorativa alle dipendenze della Ambasciata della Repubblica Federale di Germania presso la Santa Sede quale usciere di Cancelleria.

La deduzione di quest'ultimo secondo cui, il Tribunale avrebbe omesso di considerare che per il periodo iniziale del rapporto egli si limitò a prestare attività materiale di "ciclista" quale addetto al ritiro di pacchi per conto dell'Ambasciata, non coglie nel segno.

La giurisdizione invero, si determinava dalla domanda (art. 386 c.p.c.) e risulta dall'atto introduttivo del giudizio innanzi al Pretore che il ricorrente affermò di avere svolto alle dipendenze della detta Ambasciata le mansioni di usciere di Cancelleria.

Ciò premesso, la giurisprudenza delle Sezioni unite in tema di giurisdizione nei confronti degli Stati esteri, si è ispirata, in via generale, al principio per cui la norma consuetudinaria di diritto internazionale sulla immunità giurisdizionale degli Stati esteri, alla quale per precetto costituzionale si conforma il nostro ordinamento (art. 10 Cost.), riguarda solo i rapporti che rimangono del tutto estranei all'ordinamento interno o perché gli Stati agiscono, sia pure nei territori esterni, come soggetti di diritto internazionale o perché agiscono come titolari di una potestà di impero nell'ordinamento di cui sono portatori e nell'ambito del proprio territorio.

Se invece lo stato straniero agisce indipendentemente dal suo potere sovrano, ponendosi alla stregua di un privato cittadino, nei suoi confronti la giurisdizione di altri Stati non può essere esclusa poiché esso svolge la sua attività come soggetto dell'ordinamento dello Stato del foro e non sussistono in tali circostanze quelle ragioni per cui lo Stato del foro rispetto alle contrapposte attività di tipo pubblicistico deve astenersi non solo da ogni loro valutazione data dalle norme giuridiche, ma anche da ogni valutazione concreta derivante da atti giurisdizionali (cfr. le sentenze nn. 5274-84; 7076-83; 5399-82; 2051-78; 1653-74; 3368-72; 3441-71).

Con specifico riferimento al rapporto di impiego intercorrente tra l'Ambasciata in Italia di uno Stato estero ed un cittadino italiano, le Sezioni unite hanno affermato la immunità dalla giurisdizione, essendosi ritenuto il suddetto rapporto inquadrato nello svolgimento di attività di tipo pubblicistico dello Stato estero correlate ai fini istituzionali del medesimo (sentt. nn. 3063-79; 2054-76; 3803-74, la prima con riferimento a mansioni impiegatizie direttive o di concetto che implicavano l'inserimento del dipendente nella organizzazione pubblicistica di quello Stato (nella qualità, nella specie, di impiegato ausiliario)).

Parimenti la immunità giurisdizionale è stata riconosciuta dalla sentenza 3007-77 con riguardo ad una impiegata del Consolato del Panama la quale risultava addetta con autonome attribuzioni, alla stesura e traduzione di lettere in partenza dal Consolato ed analogo giudizio è stato espresso in relazione ad una controversia riflettente il pagamento di spettanze lavorative di un dipendente dell'Ospedale Internazionale di Napoli nei confronti del Console generale di s.m. Britannica in Italia (sent. n. 283-86).

Con riguardo a controversia inerente a rapporto di lavoro promossa da un impiegato della dipendenza in Italia dell'Istituto Danese di Cultura (det. Danske Selskab), nei confronti di questo ultimo, le Sezioni unite hanno dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice Italiano, atteso che detto istituto ha natura di ente pubblico per mezzo del quale lo Stato danese esercita all'estero una sua funzione sovrana (sent. n.979-79).

Ed in riferimento a controversia inerente a rapporto di lavoro con l'Istituto Italo latino americano (I.I.L.A.) la sentenza 667-86 ha precisato che la immunità presuppone che si tratti di dipendente che si sia stabilmente e continuativamente inserito nella struttura organizzativa dell'ente (nella specie, in qualità di addetto alla biblioteca).

Si è così esclusa la immunità giurisdizionale dell'ente straniero con riferimento a contratti di lavoro manuale (ad esempio, per lo sguattero assunto da un Comando militare statunitense (sent. n.467-64) e per l'inserviente di una mensa di una missione navale venezuelana ( sent. 3160-59)).

Nel caso di specie, poiché la controversia insorta innanzi al giudice italiano riflette il rapporto di impiego di un cittadino italiano che ha svolto mansioni di usciere di Cancelleria alle dipendenze dell'ambasciata della Repubblica Federale di Germania presso la Santa Sede, in applicazione dei suddetti principi deve affermarsi la immunità giurisdizionale dello Stato estero

Infatti, le mansioni con carattere impiegatizio (corrispondenti a quelle degli impiegati ausiliari secondo il nostro ordinamento giuridico: art. 188 d.p.r. 10 gennaio 1957 n.3) svolte dal ricorrente principale presso l'Ambasciata di uno strato estero, con stabile inserimento nella sua organizzazione devono ritenersi inerenti ai fini che tale Stato persegue mantenendo una propria missione con rango di Ambasciata presso la Santa Sede onde sono tale da escludere la giurisdizione del giudice italiano.

I rapporti di impiego presso Missioni diplomatiche invero, costituiscono atti che, essendo esplicati da tali Stati nella esecuzione della loro attività pubblicistica nel quadro della loro organizzazione istituzionale, sono da considerarsi sottratti alla giurisdizione dello Stato italiano.

Non ha pregio la obiezione del ricorrente principale secondo cui, in applicazione della giurisprudenza delle Sezioni unite, la giurisdizione del giudice italiano andrebbe affermata, avendo svolto presso l'ambasciata dello Stato estero mansioni puramente materiali.

La tesi non considera che, riflettendo i rapporti di impiego con i dipendenti della Ambasciata una attività che lo Stato estero esplica quale ente sovrano e quindi intrinsecamente pubblicistica secondo la nota distinzione accolta in materia, una volta stabilito - come nella specie - che con il rapporto di impiego si è realizzato stabilmente l'inserimento del dipendente in quella organizzazione, la immunità giurisdizionale va riconosciuta in omaggio alla sovranità di quello Stato, mentre la immunità va esclusa soltanto per le attività manuali e saltuarie che sono estrinseche rispetto alla detta organizzazione.

6 - In definitiva, poiché il rapporto di impiego di cui si discute và inquadrato nell'ambito delle attività pubblicistiche svolte dallo Stato estero, quale soggetto di diritto internazionale in Italia, in applicazione del principio delle immunità giurisdizionale degli Stati Stranieri, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice italiano.

7 - Il rigetto del ricorso principale determina l'assorbimento del ricorso incidentale con cui la Repubblica Federale di Germania fa valere la nullità della notificazione dell'atto introduttivo del giudizio di merito.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni unite:

riunisce i ricorsi; rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito il ricorso incidentale condizionato.

Compensa tra le parti le spese del presente giudizio di Cassazione.

Cosi deciso in Roma il 12 febbraio 1987.

DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 15 LUGLIO 1987